Перевірки Держпраці. Щодо неправомірності постанови КМУ № 823 від 21 серпня 2019 року
21 серпня 2019 р. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 823 «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» (далі постанова 823).
За зверненням підприємців та представників громадськості спеціалістами Єдиної служби правової допомоги (далі Служба) опрацьовано документи щодо прийняття проекту постанови, в результаті чого встановлено:
Відпрацювання:
Розробник проекту постанови – Міністерство соціальної політики України.
- Згідно постанови цей Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі — об’єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1986-IV, та Законом України “Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”.
У відповідності до статті 259 Кодексу законів про працю України державний та за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі закон 877) визначає, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципом державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Виключно законами встановлюються спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю). Цим законом передбачено підстави для здійснення позапланових заходів.
Частина 2 статті 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спеціалістами Служби встановлено, що:
Пунктом 2 постанови визначено, що заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, тобто у спосіб та формах, які суперечать закону 877. Пунктом 5 постанови передбачено обставини, які є підставами для проведення інспекційних відвідувань, що суперечить вимогам Конституції України, Кодексу законів про працю України та закону № 877.
Окрім того, постанова № 823 є регуляторним актом в розумінні закону «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Відповідно прийняття регуляторного акту має відбуватись за погодженням з уповноваженим органом Державною регуляторною службою. Згідно відповіді Державної регуляторної служби України в погодженні проекту регуляторного акту - постанови 823, було відмовлено.
Про ризики невідповідності проекту постанови актам законодавства, що мають вищу юридичну силу (Кодексу законів про працю, закону 877), зазначено у висновку Міністерства юстиції України до проекту постанови. Також зазначено, що положення проекту є предметом регулювання закону, а не проекту постанови.
У висновку наголошено про численні порушення вимог нормопроектувальної техніки. У проекті виявлено положення, що може сприяти вчиненню корупціогенного правопорушення (корупціогенний фактор). Так запропоновані норми щодо прийняття рішення органами державного нагляду (контролю) про повідомлення або не повідомлення суб’єкта господарювання про проведення щодо них відповідного заходу є оціночними, їх застосування дозволить органу державного нагляду самостійно приймати такі рішення. Застосування таких норм, надасть дискреційні повноваження посадовим особам органу державного нагляду та створить можливості для зловживання повноваженнями, що в свою чергу сприятиме вчиненню корупційних правопорушень.
Також, Мінюстом висловлено застереження до проекту постанови, що у справі 826/8917/17 постановою шостого апеляційного суду від 14 травня 2019 року, визнано нечинною постанову КМУ від 26.04.2019 року № 295, яка регулювала ті самі відносини, з причин саме невідповідності проекту постанови актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та прийняттям регуляторного акту в порушення встановлених законом процедур.
Згідно висновку Мінюсту щодо відповідності положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини висловлено численні застереження щодо порушення гарантованих Конвенцією прав, у підсумку наголошено про не відповідність проекту постанови Конвенції та практиці ЄСПЛ.
- Так, зокрема, наголошується, що будь-яке втручання суб’єкта владних повноважень у право мирного володіння майном має бути законним, в свою чергу текст постанови має численні юридичні невизначеності. Вимоги п. 16,17 постанови накладають на усіх потенційних об’єктів відвідування обов’язок цілодобового перебування за своїм місцем роботи, постанова не передбачає врахування інспекторами трудового розпорядку об’єкту відвідувань, не обмежує інспекторів у часі проведення заходів, не вказує чим вони мають керуватись під час визначення часу відвідування. Європейський суд неодноразово зазначав, що національне право має передбачати засіб правового захисту від свавільного втручання державних органів у права, гарантовані конвенцією. Тільки законом має бути визначено обсяг будь-яких дискреційних повноважень (див. «Волохи проти України» від 02.11.2006 року).
- Підпунктом 5 п. 13 постанови закріплено, що інспекторам праці забороняється розголошувати комерційну таємницю та конфіденційну інформацію чи інформацію про виробничі процеси, з якими вони могли ознайомитися під час виконання своїх посадових обов’язків, крім випадків, передбачених законом, у тому числі протягом трьох років після звільнення з посади. При цьому Мінюстом наголошено, що статтею 232 Кримінального кодексу України передбачено кримінальну відповідальність за розголошення комерційної таємниці без визначення будь-яких строків.
- У висновку застережено, що об’єкт відвідування позбавляється можливості заперечити (оспорити) порушення, зафіксовані в акті. Таке регулювання суперечить статті 13 Конвенції у поєднанні зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
Згідно протоколу узгодження позицій зауваження щодо невідповідності проекту постанови актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та корупційні ризики висловлено:
- Всеукраїнським об’єднанням організації роботодавців «Конфедерація роботодавців України»
- СПО сторони роботодавців на національному рівні
- Міністерством економічного розвитку і торгівлі України
- Державною регуляторною службою України
- Міністерством юстиції України
Зазначені зауваження розробником проекту не враховані.
Під час прийняття проекту постанови на засіданні Уряду керівником Державної регуляторної служби Ксенією Ляпіною було наголошено про грубе порушення вимог законодавства України під час підготовки та прийняття проекту постанови.
Натомість Прем’єр-Міністром України Гройсманом В.Б., всупереч вимогам статті 19 Конституції України, ст. ст. 3,4, 49, закону України «Про Кабінет Міністрів України», статті 21 закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», § 32 постанови КМУ «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України», було поставлено проект постанови на голосування.
Висновок:
Міністерством соціальної політики було розроблено нормативний акт Кабінету Міністрів України, який визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, аналогічний за змістом постанові від 26.04.2017 року № 295, яку було визнано протиправною та нечинною у справі 826/8917/17.
При цьому розробником проекту абсолютно невраховано висновки суду, навпаки, не вжито відповідних заходів, щодо упередження ризиків порушення прав суб’єктів господарювання, запобігання грубому порушенню законів України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Можливі негативні наслідки: визнання дій інспекторів з праці протиправними у судовому порядку, безпідставне витрачання державних коштів на здійснення заходів контролю, стягнення суб'єктами господарювання матеріальних збитків завданих протиправними діями державного органу, стягнення судових витрат, завантаженіть судової системи, розвиток корупціогенного фактору (поширення корупції), збільшення напруги у суспільстві через недосягнення цілей та мети державного нагляду (контролю) і порушенню прав громадян.
Також негативним наслідком прийняття зазначеної постанови № 832 може бути збільшення витрат бюджету всупереч закону, вчинення яких у великих розмірах є ознаками складу злочину відповідальність за вчинення якого передбачена статтею 211 ККУ "Видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону", розслідування яких віднесено до компетенції НАБУ.
Згідно Кодексу адміністративного судочинства України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. За висновками спеціалістів Служби, наявні всі підстави для визнання постанови КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 протиправною та нечинною повністю.
У відповідності до прогнозу впливу, зазначеному у пояснювальній записці, релізація постанови має сприяти підвищенню чисельності офіційно працевлаштованих працівників, що сприятиме збільшенню надходжень до державного бюджету та бюджету Пенсійного фонду України. З даного приводу спеціалістами Служби наголошено, що зазначена мета не буде досягнута, оскільки дії державного органу є заздалегідь протиправними.
Джерело:Інформаційне агентство "Єдина служба правової допомоги"
Підготовлено Центром економічного зростання Усть-Путильської ОТГ в рамках проекту «Різні громади – спільні рішення для економічного зростання», фінансується Європейським Союзом та реалізується в рамках ініціативи «Мери за економічне зростання» Глибоцькою селищною радою спільно та Асоціацією органів місцевого самоврядування Чернівецької області «Агенція розвитку громад Буковини»
ДОВІДКОВО: Центр економічного зростання Усть-Путильської об'єднаної територіальної громади створено за підтримки ЄС в межах проекту "Різні громади - спільні рішення"
